Науково-дослідним інститутом державного будівництва та місцевого самоврядування наданий науково-консультативний висновок щодо окремих питань застосування частини четвертої ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»

Науково-дослідним інститутом державного будівництва та місцевого самоврядування НАПрН України на підставі звернення Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Верховної Ради України (вих. № 04-14/11-4057 від 11 липня 2016 р.) здійснений доктринально-правовий аналіз проекту рішення місцевої ради щодо внесення змін до регламенту ради в частині порядку зупинення місцевим головою рішення місцевої ради. Вивчення наданого проекту у системному зв’язку з положеннями Конституції України, Європейської хартії місцевого самоврядування, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішень Конституційного Суду України, а також з урахуванням вітчизняної муніципально-правової практики дозволило дійти ряду висновків.

Зокрема, у висновку зазначено, що відповідно до ч.1 ст.144 Конституції України, ч.2 ст.4 Європейської хартії місцевого самоврядування, ч.1 ст.4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування діють на засадах правової, організаційної самостійності, яка відповідно до вітчизняного законодавства має не абсолютний характер, а реалізується в межах повноважень, визначених законами України. Одним з керівних принципів діяльності цих органів є принцип законності – вони мають діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України (ст. 19 Конституції України). Вимоги даної конституційної норми поширюються і на нормотворчу діяльність органів місцевого самоврядування – встановлення локальних норм має здійснюватися у відповідності із законодавством України.

Імперативом муніципально-правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування виступає те, що закон не повинен перетворюватися на регламент і навпаки. Як свідчить муніципально-правова практика, додержання чітких параметрів та раціонального співвідношення матеріального та процесуального масиву нормативного матеріалу – досить складне завдання. Регламент органу місцевого самоврядування повинен містити норми, які регулюють механізм реалізації законодавчих приписів, адже останні в силу своєї природи зорієнтовані на регламентацію універсальних правовідносин, не можуть та й не повинні охоплювати весь обсяг процедурно-процесуальних відносин, особливо з огляду на можливу їх локальну специфіку. Такий підхід безпосередньо відображений у ч.15 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Таким чином, між нормами закону та регламенту мають встановлюватися відносини конкретизації та деталізації правового регулювання процедурно-процесуального механізму функціонування органів місцевого самоврядування.

Так, хоча Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не містить вимоги попереднього розгляду постійними комісіями зауважень місцевого голови, закріплення її у тексті регламенту міської ради не суперечить положенням ч.1 ст.47 Закону та свідчить про намагання забезпечити ґрунтовне та фахове вивчення таких зауважень депутатським корпусом. 

Правову основу зупинення сільським, селищним, міським головою рішення ради становлять норми ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Частина 4 ст. 59 Закону визначає, що рішення сільської, селищної, міської ради у п’ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов’язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення 2/3 депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.

Як зазначається у п.4.1 Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування), системний аналіз положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавцем закріплюється право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов’язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб’єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування. Конституційний Суд дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

З огляду на вищезазначене неприпустимими є положення щодо скасування розпорядженням місцевого голови результатів голосування за рішення місцевої ради. Вони прямо суперечать ст.ст. 19, 144 Конституції України, ст.ст. 46, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не відповідають нормам Закону щодо колегіального характеру ухвалення рішень місцевою радою та фактично наділяють місцевого голову наглядовими повноваженнями.

Формально-юридичний аналіз норми ч.4 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» свідчить про необхідність вирішення місцевої радою під час повторного розгляду прийнятого рішення двох питань – відхилення або підтримання зауважень сільського, селищного, міського голови та підтвердження попереднього рішення. Правовою формою вирішення цих питань та реалізації відповідних повноважень є прийняття місцевою радою рішень. При цьому для прийняття рішення щодо відхилення або підтримання зауважень сільського, селищного, міського голови Законом не передбачено будь-яких особливостей процедурно-процесуального характеру, у той час як рішення про підтвердження попереднього рішення має бути ухвалене двома третинами депутатів від загального складу ради. Це відповідає і вимогам ч.2 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: випадки, коли рішення ради приймається іншою кількістю голосів депутатів, ніж проста більшість від загального складу ради, мають бути прямо передбачені цим Законом. Тому довільне розширення таких випадків самими органами місцевого самоврядування є неприпустимим. Рішення про відхилення або підтримання зауважень сільського, селищного, міського голови може прийматися простою більшістю голосів депутатів від загального складу ради.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не визначає наслідків підтримання місцевою радою усіх або окремих зауважень місцевого голови, що фактично становить прогалину законодавчого регулювання. Вона має долатися аналогією закону, але не Закону України «Про Регламент Верховної Ради України», а Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в частині правової регламентації загального порядку прийняття рішень місцевою радою. У разі підтримання місцевою радою усіх або окремих зауважень місцевого голови фактично йдеться про прийняття нового рішення (внесення змін чи доповнень), яке має здійснюватися на загальних засадах, відповідно до норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту місцевої ради, у тому числі й щодо необхідної кількості голосів депутатів – простої, а не кваліфікованої більшості від загального складу ради.