Науково-дослідним інститутом державного будівництва та місцевого самоврядування наданий науково-консультативний висновок щодо роз’яснення змісту повноважень Ірпінської міської радивідносно підпорядкованих їй на підставі Указів Президії Верховної Ради УРСР та рішення виконавчого комітету Київської обласної ради селищних рад

Науково-дослідним інститутом державного будівництва та місцевого самоврядування за дорученням Комітету з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Верховної Ради України розглянуто звернення Ірпінського міського голови, у якому міститься прохання роз’яснити, які владні повноваження має Ірпінська міська рада відносно підпорядкованих їй на підставі Указів Президії Верховної Ради УРСР від 30.12.1962 та 04.01.1965 років, а також Рішення виконавчого комітету Київської обласної ради від 22.07.1967 року, селищних рад.

На підставі проведеного формально-юридичного та доктринального аналізу у висновку, зокрема, зазначається: за радянських часів система органів управління на місцях будувалася на принципах підпорядкованості, підзвітності, підконтрольності та відповідальності нижчих органів перед вищими. У такий спосіб підтримувалася жорства ієрархічна залежність в системі органів управління на місцях. Базу такої системи управління складали місцеві ради та їх виконавчі органи. Однак на той час ці ради не становили окремої системи (підсистеми) влади в державі, а навпаки, були «одержавленими», включеними до складу державного механізму та реалізовували державну владу на місцях. Влада була єдиною – державною – і не визнавалося існування недержавних владних систем чи інституцій, у тому числі, і місцевого самоврядування як інституту громадянського суспільства та самостійної форми публічної влади. У зв’язку з цим відносини, що виникали в системі органів управління на місцях, будувалися з урахуванням підпорядкованості цих органів один одному.

Система управління на місцевому рівні виглядала приблизно таким чином, коли обласній раді та її виконавчому органу підпорядковувалися районні ради, а міські, сільські, селищні ради мали подвійне підпорядкування – обласній та відповідній районній раді. Крім того, на території окремих міст формувалися селища та села, ради яких підпорядковувалися міській раді за рішенням Верховної Ради УРСР.

Згідно Акту проголошення незалежності України, Закони УРСР та інші акти, ухвалені Верховною Радою УРСР, діють на території України, якщо вони не суперечать законам України, ухваленим після проголошення незалежності України.

З набуттям Україною незалежності та подальшим прийняттям Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» в державі було проголошено та гарантовано місцеве самоврядування, яке розглядається як право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Таким чином, основними принципами організації та функціонування місцевого самоврядування стали принципи його самостійності та підзвітності й відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальними громадами. При цьому в розряд органів місцевого самоврядування були віднесені ради всіх рівнів – обласні, районні, міські, районні у містах, сільські, селищні, які раніше становили частину державного механізму.

Такі зміни зумовили виведення відносин між вказаними органами місцевого самоврядування на новий рівень, який не передбачає наявності підпорядкованості чи залежності один від одного, а навпаки встановлює рівність повноважень відповідних органів, в тому числі сільських, селищних та міських рад (ст.ст. 26, 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Розмежування сфери їх впливу відбувається лише на підставі територіальної підвідомчості. Усувається підпорядкованість між обласними та районних радами і радами, так званого, базового рівня – сільськими, селищними, міськими. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко закріплює предметну підвідомчість цих рад, яка не перетинається.

Різка, революційна зміна механізму управління на місцях, докорінна перебудова відносин, що формувалися багато десятиліть радянською владою, безперечно призвели до наявності ряду проблем в територіальній організації влади в Україні. Деякі з них не вирішені і сьогодні. Однією з них є наявність територіальних колізій або так званої проблеми «матрьошок» на відповідних територіях. Ця проблема якраз і має витоки у той час, коли між суб’єктами управління на місцевому рівні існували ієрархічні зв’язки. Ламка цих зв’язків та зрівняння місцевих рад між собою у повноваженнях викликала ситуацію, коли на території однієї ради, як правило, міської, була сформована інша рада (сільська чи селищна), що мали однаковий правовий статус. Така ж ситуація простежується і зі змісту звернення, викладеного Ірпінським міським головою.

За часів прийняття Президією Верховної Ради УРСР вищевказаних Указів, у підпорядкуванні Ірпінської міської ради знаходились населені пункти м. Боярка, смт. Бабинці, Біличі, Буча, Вишгород, Вишневе, Ворзель, Гостомель, Димер, Клавдієво-Тарасове, Кодра, Коцюбинське, Немішаєве, Пісківка. В свою чергу, у підпорядкуванні Гостомельської селищної ради були села Баланівка та Мостище. З набуттям Україною незалежності та прийняттям Конституції і Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» ці населені пункти набули рівного правового статусу з м. Ірпінь, а створені в них органи місцевого самоврядування – тотожних повноважень. Втім, головна різниця між цими суб’єктами полягає у територіальній основі діяльності. Кожен з цих органів має власну територію, межі якої визначені у законодавстві. Ця територія і визначає межі владного впливу органів місцевого самоврядування, однак жодне підпорядкування між ними відсутнє.

У кожному з наведених у запиті населених пунктів на сьогодні утворені та функціонують органи місцевого самоврядування – ради та їх виконавчі органи. Вони мають статус сільської, селищної або міської ради, які є рівними у закріплених за ними повноваженнях, що визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». Тому Ірпінська міська рада не має жодних владних повноважень по впливу на селищні, міські чи сільські ради, територія юрисдикції яких розташована в межах території юрисдикції Ірпінської міської ради. Ці ради є підзвітними, підконтрольними та відповідальними лише перед первинним суб’єктом місцевого самоврядування на цих територіях – територіальною громадою. Вирішення вказаної проблеми територіальних колізій можливе лише шляхом реформування територіального устрою України, що за відсутності Закону «Про адміністративно-територіальний устрій» зробити не можливо.

Певна спроба розв’язати зазначену проблему в рамках чинного законодавства можлива на підставі положень Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» від 05.03.2015 року. Ці питання мають бути вирішені погоджено тими місцевими радами, які мають спільні межі на добровільних засадах та у спосіб, що визначений у Законі. Оскільки кожна з рад формувалася своєю власною територіальною громадою питання про формування єдиної ради, яка б поширювала свою юрисдикцію на всю територію, будуть вирішені у разі існування об’єднаної територіальної громади (ст. 8 Закону). Провести ж таке об’єднання, як вже зазначалося, можливо на підставі положень вищевказаного закону та з урахуванням основних умов добровільного об’єднання територіальних громад, викладених у ст. 4 Закону.